海南自贸港建设背景下港口高质量发展的思考

随着海南自贸港建设和西部陆海新通道等国家重大战略的加快推进，我省港口能力难以适应新的更高发展要求。同时，受限于我省港口规划管理体制和开发模式，新建港口项目推进缓慢、发展内生动力不足，具体表现为：一是港口总体规划缺乏全省一盘棋的统筹机制，地方编制的港口总体规划往往侧重于招商引资，未按省级层面确定的功能定位落实，导致各港同质化竞争、临港物流仓储用地不足、港产融合度不高、港城矛盾等问题突出；二是港口开发建设主导权在企业，政府亟须建设的港口项目，常因企业基于自身发展和节约建设成本考虑，推动项目建设积极性不高，导致政府战略意图难以又快又好落地；三是因政府负责的港口公共基础设施无收益来源，导致融资渠道不畅，建设养护资金不足，制约港航业的健康持续发展；四是港口岸线及临港土地管控不严，业主码头过多，港口岸线利用过于粗放，圈岸线和圈临港土地资源等问题严重。

为此，加快全省港口管理体制改革，并探索可持续发展的投融资模式，以确保港口项目按省委、省政府战略意图统筹规划、加快建设、提高岸线效率、保障资金来源，为国家重大战略提供坚实的港口基础设施保障，促进海南港航业跨越式、可持续发展，时间紧迫、意义重大。

国内外发展经验

国内外港口主要管理模式。目前，国内外港口管理模式主要有政府主导型、市场主导型和政府企业合作型。其中，政府企业合作型又称“地主港”模式，是世界港口管理和融资的先进模式和发展趋势，代表国家有美国、德国、日本、荷兰、澳大利亚等，国内以上海港洋山港区、江苏南通港洋口港区、广西钦州港、浙江嘉兴乍浦港区等为代表。“地主港”模式最大的优点为产权和经营权分开，政府代表机构拥有港区岸线及后方一定范围土地等基础设施的产权，负责对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并租赁给国内外港口经营企业或船舶公司经营，装卸设备、库场等经营设施主要由经营企业负责，政府代表机构利用港口、土地产权和租金进行融资，滚动开发建设。

“地主港”模式在海南港口发展中的适应性。一是解决港口开发建设中的政府主导权问题。政府有效掌控岸线及港区土地资源，可根据发展战略需求适时推动港口建设，承接国家重大战略，抢占发展先机。二是解决港口的可持续发展问题。港口码头、港区土地等租金收入确保了港口开发管理主体持续运营的能力，通过投融资提供长期、稳定、可持续、风险可控的资金来源，实施滚动开发，持续发展。三是解决岸线资源利用率低问题。运营企业租用港口，只有使用权，无法圈占岸线，且企业承租码头需交租金，会想方设法提高效益，促进港口发展。四是兼顾了政府和港口运营企业的利益。减轻了政府的财政负担和繁杂的港口经营业务束缚，政府可集中精力搞好港口的总体规划等行业管理工作。港口运营企业无需消耗大量时间和资金去建设公共基础设施，集中精力投入经营性设施的建设和运营，避免了港口投资的风险。

改革措施和建议

坚持规划引领，强化省级统筹。按照“全省一盘棋、全岛同城化”的规划理念，由省级负责全省港口总体规划，统筹布局全省港口功能定位，促进各港及临港产业优势互补、错位发展，避免港口重复建设、无序竞争。强化“港口优先”的发展理念，加强规划衔接，在编制城市土地利用总体规划时，优先保障港口作业区、港口物流以及临港产业用地，留足港口后续发展的空间。按照港产城融合发展要求，做好港口规划与临港产业规划衔接，促进港口与后方临港工业、物流园区联动发展，产业集群发展。严格按照港口规划出让港区范围土地，遏制挤占、圈占港口岸线及土地的行为。

探索适合海南的“地主港”管理模式。一是成立或指定省属投资公司作为省级港口投资建设公司，不以盈利为目的，不参与市场竞争，负责按照港口规划进行招投标、融资建设港界范围内光板码头、库场等基础设施，出租给港口运营企业，收取码头或库场租用费，用于偿还港口基础设施建设贷款、融资债务或作为港口基础设施建设专项资金，统筹用于全省港口开发建设和维护。

二是结合各港实际，创新“地主港”模式，推动我省港口基础设施建设和岸线资源高效利用。对于新开发港区，应力推“地主港”模式，统筹分期开发建设港口岸线，结合港口及产业发展定位，招租大型专业港口经营企业或船公司负责港口运营，为临港产业提供高效、优质的港口服务。如临高金牌港开发区可通过“地主港”模式，启动起步期泊位建设，将园区变为“港区”，大幅提升园区整体服务水平、提高招商吸引力、促进土地增值，后续通过租金及融资，撬动二期滚动开发，形成可持续发展格局。对于开发成熟的港区，可借助“地主港”理念，争取港口后方土地收益用于保障港口公共配套基础设施建设，促进港口可持续发展。如洋浦港小铲滩国际集装箱码头，已引进中远海运集团大型港航企业负责开发，无需过多干预港口建设运营，应在审批、政策等方面予以全力支持，并争取港口后方土地收益，用于保障航道、锚地等港口公共配套基础设施建设和养护，加快洋浦国际集装箱枢纽港建设。对于企业长期占用却未开发的港口岸线，如马村港区东部岸线，可由省级港口投资建设公司与岸线所属企业合作推进开发，引入专业运营企业经营管理，政府按照公共码头提供航道维护疏浚等公共服务支持。对于使用效率不高的业主码头泊位，如洋浦港神头港区部分泊位，可协调港口所属企业将港口经营权出租给专业港口运营企业经营，政府按照公共码头提供航道维护疏浚等公共服务支持。

加大资金支持力度，拓宽投融资渠道。港口基础设施兼具经济效益和社会效益两面性，政府应积极予以财政性资金投入和争取银行借贷融资支持。同时，可充分利用港口产权和收益权，积极探索设立港口发展基金、组建合资公司，利用外资、融资租赁、债权融资、ABS、REITs等方式，拓宽投融资渠道。结合港口基础设施特点，重点探索以下3种融资方式：一是设立港口发展基金。以港口建设项目为投资对象，与其他融资方式相比，港口发展基金的融资方式，大大增加了社会闲散资金投入港口基础设施建设的可能性，降低了资金风险。同时，可以直接提高港口建设项目资本金比例，减少负债，从而增强港口基础设施发展的后劲。二是开展债券融资。发行地方政府专项债券，以项目收益作为还款来源，项目收益冲抵地方政府专项债券本息以后的收益可以作为其他融资担保来源，或通过发行中期票据、企业债券、短期融资券等金融产品大幅调整负债结构，降低融资成本，节省资金用于更多项目建设。三是鼓励港航资产证券化。积极研究和推广海南港航资产现金流资产的证券化业务，将经营性资产远期收益变现，减少当前的港航建设债务总量，降低融资成本。