为中国特色自贸港建设立下“基本法”

 
海口国家高新技术产业开发区药谷工业园（6月17日摄） 蒲晓旭摄/本刊

◇确定了自贸港法律体系的“四梁八柱”，为自贸港建设提供“基本法”和“框架法”

◇“这是系统性的放权、授权制度安排，将极大拓展海南自贸港的改革空间、发展空间，也对海南省级政府履职能力、创新能力、监管能力提出重大考验。”

◇抓紧组织自由贸易港优化营商环境条例、公平竞争条例、破产条例、商事注销条例、征收征用条例等配套法规的起草论证审查工作

《中华人民共和国海南自由贸易港法》已于6月10日经全国人大常委会三次审议，全票表决通过，当日公布并实施。法案聚焦贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑等，对自由贸易港的功能定位、运行方式、管理模式进行顶层设计，为海南推进高水平制度型开放提供原则性、基础性法治保障。为什么要为海南自贸港建设单独立法？这部法律是如何诞生的？有何重大意义？怎样施行？带着这些问题，记者采访了有关负责人和专家。

构建开放新高地期盼立法保障

在海南建设中国特色自由贸易港，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措。2018年以来，中共中央、国务院先后印发《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《海南自由贸易港建设总体方案》，各部委关于海南自贸港建设的政策密集出台。但相较于法律，政策的权威性不够高，市场投资者对权益保障力度仍存有疑虑。

全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺表示，当今国际环境复杂多变，经济全球化遭遇逆风和回头浪。在新的历史条件下，我国扩大对外开放和推动经济全球化的力度从未减弱。制定海南自由贸易港法，是将政策部署转化为法律规范的关键步骤，也是自贸港建设法治先行的重要体现。不仅对海南意义重大，而且充分展示出我国坚定不移全面扩大开放、构建对外开放新格局、推动建设开放型世界经济的意志和决心。

建设中国特色自由贸易港没有先例可循，海南肩负着为新一轮改革开放探路的重任，改革开放越是深入，越需要法治保障。在海南自由贸易港立法咨询委员会委员赵晋平看来，这是保障重大改革于法有据、有法可依的需要。海南自贸港建设很多改革举措都涉及行业管理法规，这些规范性文件没有给海南特殊的法律地位，往往需要海南和各部委不断沟通，在达成共识后，还需要通过一定程序去修法修规，过程较长。

“制定海南自由贸易港法，是从国家立法层面为海南自由贸易港实现制度创新、系统协调推进改革提供法律基础的实际需要。”全国人大常委会委员王超英说。

纵观世界知名的自由贸易港，如迪拜、新加坡等，均建立了完善的自由贸易港法律框架及体系，为自由贸易港的建立及发展提供法治保障。建设海南自由贸易港需要遵循国际惯例，做到立法引领和保障。

高效率高质量立法

自2019年3月被全国人大常委会列入年度立法计划，到2021年6月10日出台，海南自由贸易港法的“诞生”仅用时2年3个月，立法速度快，立法工作扎实。

海南省人大常委会副主任胡光辉介绍，海南自启动自贸港建设以来，积极主动向全国人大常委会和国家相关部委汇报，加强沟通，极力争取加快启动海南自由贸易港法立法工作。

2019年3月，十三届全国人大二次会议召开，海南省代表团提出了制定海南自由贸易港法的议案。全国人大常委会高度重视这项立法工作，将制定海南自由贸易港法列入立法工作计划，成立了由王晨副委员长担任组长的海南自由贸易港法立法调研小组。

海南省人大常委会先后组织召开省直单位座谈会、专家学者座谈会和有关企业座谈会，就有关立法需求进行研讨论证；还派出工作组赴博鳌乐城国际医疗旅游先行区、三亚等地调研，听取各方面立法建议；与4所高等院校合作开展自贸港立法课题研究。“在广泛征求意见和充分论证研究的基础上，我们起草了海南关于自贸港法的初步立法需求，为自贸港法立法提供了重要参考。”海南省人大法制委员会副主任委员邓云秀说。

全国人大常委会法制工作委员会组成工作专班负责具体工作。王晨副委员长两次带队赴海南调研，深入企业、机场、园区、学校等实地考察，立法调研小组和全国人大常委会法工委有关工作人员多次到海南，听取海南各方对立法的意见和建议。综合各方意见，反复研究修改形成了海南自由贸易港法草案。

王超英说，在起草和审议过程中，全国人大常委会法制工作委员会、全国人大宪法和法律委员会贯彻民主立法原则，深入调研，广泛听取意见。特别是两次公开征求社会公众意见，保障立法的高效、高质。

夯实自贸港建设法治根基

各方认为，在中国共产党成立100周年前夕，在《海南自由贸易港建设总体方案》发布一周年之际颁布实施海南自由贸易港法，为海南自贸港高质量发展、实现更高水平开放夯实了法治根基，确保海南自由贸易港建设在法治轨道上行稳致远。

一是该法将总体方案中有关自贸港建设的政策以法律形式固定下来，具有法律的强制性、权威性和稳定性，进一步给国内外投资者吃下了定心丸。“在工作当中，我接触一些企业家包括外商投资企业家，他们最关心的是政策的稳定性。海南自由贸易港法的出台将进一步增强企业特别是外商投资企业长期深耕海南的决心和信心。”海南省人民政府省长冯飞说，“自贸港法提出的最短外商投资负面清单将为外商投资企业带来大量投资机会；自贸港法将零关税、低税率、简税制等具有空前突破性的税收创新举措赋予法律效力，将为投资企业带来巨大的收益。”

二是该法确定了自贸港法律体系的“四梁八柱”，为自贸港建设提供“基本法”和“框架法”。王瑞贺说，考虑到海南自由贸易港建设各方面还处于起步和探索阶段，法律条文可以概括一些、原则一些。按照这一思路，立法坚持海南自由贸易港法的原则性、基础性定位，旨在构建起海南自由贸易港建设法治保障的“四梁八柱”，为海南自由贸易港建设提供必要的制度供给，同时为改革发展预留空间。

三是该法在保证国家法制统一的前提下赋予海南新的更大立法权限。王超英说，全国人大对涉及中央专属立法权的事项，在提出原则要求的同时，一方面尽量在海南自贸港法中作出具体规定，或者授权由国务院有关部门和海南省制定具体办法；另一方面，也授权海南省人大及其常委会制定海南自贸港法规，“这是一个全新的制度设计，在以前的立法当中是从来没有过的。”

在自贸港建设前，海南已经拥有经济特区立法权，与该项立法权相比，海南自贸港法规制定权的权限更高。金杜律师事务所合伙人、海南自由贸易港立法咨询委员会委员王建平举例说，制定海南自贸港法规可以触及立法法中的国家立法保留事项，经济特区立法权没有这个权限。

同时，海南自贸港法规制定权比经济特区立法权更加聚焦。赵晋平认为，经济特区立法权可以就行政管理、社会管理等多领域立法，涉及范围更广，而海南自贸港法规制定权限定的立法领域是贸易、投资及相关管理活动。

四是该法从法律意义上将生态环境规定为自贸港建设的重要保障，为探索生态与发展的转化机制留足了法律空间。参与立法工作的专家学者认为，海南自贸港建设，既求发展，也保根本，法律为生态环境保护设立专章进行规定，体现出自贸港建设中经济社会与生态环境相得益彰的新理念。

五是该法赋予海南省更大的改革自主权，明确了国家建立海南自由贸易港建设领导机制和与海南自由贸易港建设相适应的行政管理体制，国务院及其有关部门根据需要，依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权。“这是系统性的放权、授权制度安排，将极大拓展海南自贸港的改革空间、发展空间，也对海南省级政府履职能力、创新能力、监管能力提出重大考验。”复旦大学上海自贸区综合研究院研究员、丝路研究院（海口）院长张湧认为。

完善配套法律法规和封关前过渡性措施

法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。作为一部“框架法”，海南自贸港法要落地实施，必须做好配套工作。

尽快出台封关运作简并税制前的过渡性具体措施。国家发展改革委副主任丛亮表示，国家发改委将按照法律规定，结合自由贸易港建设进展情况，组织有关方面系统深入地研究口岸规划建设、非设关地监管、人员设施配备、管理体制创新等重大问题，抓紧制定任务清单，明确责任单位，设定完成时限，构建“1+N”工作体系，形成封关准备工作合力，确保海南自由贸易港如期顺利封关。

冯飞表示，海南将加强与国家有关部委的汇报沟通，尽快出台封关运作简并税制前的过渡性具体措施，做好封关运作简并税制的各项准备工作，推动自由贸易港法各项政策落地。特别是落实好早期安排，争取早期收获。

完善与自贸港建设匹配的法治体系。海南省委书记、省人大常委会主任沈晓明表示，海南将全力做好海南自由贸易港法的学习、宣传、实施，加快建立以海南自由贸易港法为基础、以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成部分的自由贸易港法治体系，一体建设法治海南、法治政府、法治社会，营造国际一流的自由贸易港法治环境。

胡光辉介绍，目前，海南正按照急用先立原则加强立法项目统筹，抓紧组织自由贸易港优化营商环境条例、公平竞争条例、破产条例、商事注销条例、征收征用条例等配套法规的起草论证审查工作。

如何提升立法的质量和效率？胡光辉表示，海南将推进立法创新，进一步拓宽人大代表、企业、社会各界有序参与立法的途径，加强基层立法联系点建设，充分听取民意。充分发挥海南自由贸易港立法咨询委员会委员和各方面专家学者的作用，推动智库“外脑”为立法工作提供更有力的智力支撑。

出台配套措施严防各类风险。冯飞表示，海南省委省政府始终坚持没有风险防控就没有改革开放，有多大的风险防控能力就有多大的改革开放空间，将“管得住”作为“放得开”的底线，时刻绷紧风险防控这根弦。

据介绍，海南在防范和化解金融风险、离岛免税套购走私风险、逃税漏税风险、房地产风险等重点领域正逐步建立配套措施。