海南一招商引资企业被指违法占地建设引发“官民”纠纷

在招商引资时，政府部门通常会对投资人作出一些优惠性承诺，但在履约过程中却出现不少违反承诺的行为，招商承诺成了空头支票，引发相关矛盾纠纷，既损害政府公信力，又阻碍地方社会经济发展。

这样的事情同样发生在海南省东方市。东方天涯驿站旅游开发有限公司经当地政府招商引资入驻东方市特色村庄旅游项目，东方市政府部门支持该项目的占地和建设，但在兴建过程中被当地政府以未依法取得合法用地审批手续为由，多次作出行政处罚，责令该公司退还违法占用土地并处罚款。

天涯驿站公司不服，向法院提起诉讼。历经东方市人民法院、海南省第二中级人民法院、省高级人民法院审理，并做了判决。2019年年5月5日，天涯驿站公司向最高人民法院申请再审。

近日，最高人民法院依法裁定驳回再审申请，要求行政机关对当事人的合理实际投入给予适当补偿，并提出行政机关在招商引资中不应违法对企业作出承诺，应严格遵守法律规定，在法治化的前提下营造良好的营商环境。

招商引资企业被指违法建设

2015年，天涯驿站公司经当地政府招商引资入驻东方市特色村庄旅游项目，拟建设东方天涯驿站总部基地作为首个项目。这是一个投资金额高达8000多万元的项目。

在2015年10月20日的东方市领导会议纪要中，同意《东方天涯驿站修建性详细规划》。同年11月2月， 东方市发改委对该项目拟占地面积180亩，总建筑面积10万平方米的东方天涯驿站总部酒店项目做出备案通知书及备案表。2016年2月17日，东方市政府在东方市召开的一次政府工作报告中，将东方天涯驿站在内的38个省市重点项目作为其2016年度重点工作大力推进。在该项目推动的过程中，东方市多个部门还形成了多份会议纪要。

在兴建过程中，东方市国土资源局于2016年8月4日，开出28号《行政处罚决定书》，理由是天涯驿站公司未依法取得国有土地使用权，擅自在G225国道243公里处北侧、大田镇三月三广场东侧的国有土地上动工兴建天涯驿站建设项目，处以没收在非法占用的5918.56平方米土地上新建建筑物和其他事实，并处以59万元罚款。

“企业被招商引资过来开发项目，结果中途却是遭到当头一棒，进退两难，投资款甚至要面临血本无归，400多名农民工上千万的血汗钱也将毫无着落。”天涯驿站项目方负责人廖先生接受记者采访时说。

展开漫长“民告官”拉锯战

2017年1月，天涯驿站公司向法院提起行政诉讼。该公司认为，他们使用的涉案土地及4栋地上建筑物，是东方市委市政府列为重点项目强力推动的结果，并非企业主动违法，不能让企业承担违法用地的全部责任。

2017年2月，东方市人民法院审理认为，东方市国土资源局作出的28号行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法判决撤销东方市国土资源局于2016年8月4日作出的28号《行政处罚决定书》。

三个月后，东方市国土资源局于2017年5月31日开出78号《行政处罚决定书》，责令退还违法占用的5988.55平方米国有土地，没收在违法占用的5988.55平方米国有土地的4栋楼房，并给予59万余元处罚，理由是认定天涯驿站公司公司于2016年未依法取得合法用地审批手续，擅自在大田镇三月三广场北侧，占用5988.55平方米国有土地建设4栋楼房，总建筑面积44457.84平方米。该公司随即向当地政府提出申请行政复议，但处罚决定被维持。

天涯驿站公司再次向法院提起行政诉讼，再次踏上维权之路。海南省第二中级人民法院经审理认为，东方市国土资源局作出的78号《行政处罚决定书》和东方市人民政府作出的30号《行政复议》，认定事实不清，违法法定程序，导致适用法律及处罚结果错误，依法判决予以全部撤销。

东方市国土资源局不服一审判决，向海南省高级人民法院提起上诉。海南省高级人民法院经审理后认为，东方市国土资源局作出的78号《行政处罚决定书》认定基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚结果并无不当。据此，东方市人民政府作出的30号《行政复议》维持78号《行政处罚决定书》，符合法律规定。2018年12月，海南省高级人民法院二审依法撤销海南省第一中级人民法院作出的行政判决。

着力营造法治化的营商环境

天涯驿站公司不服二审判决，2019年5月5日，天涯驿站公司向最高人民法院申请再审，同年8月2日，最高人民法院受理再审申请。2020年12月，最高人民法院依法作出行政裁定书，驳回天涯驿站公司的再审申请。

最高人民法院认为，天涯驿站项目建设初期是在东方市政府部门的违法推动下启动的，东方市曾组成了由四套班子领导担任总指挥，这些政府行为构成东方驿站公司违法占地建设的信赖。东方驿站公司曾有两次通过招拍挂程序将用地合法化的机会，但是其均未参加土地竞拍，亦存在一定过错。

最高人民法院据此认为，东方驿站公司因违法占地事后被处罚而遭受损失，既有政府的原因，也有企业的原因。对于东方驿站公司的损失，相关政府部门和企业均应承担相应责任，至于损失的承担比例，应考虑双方的过错程度、过错与损失之间的因果关系等因素综合确定。

国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（国发〔2014〕21号）规定：“各级人民政府首先要加强自身诚信建设，以政府的诚信施政，带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。”行政机关应当诚信施政，遵循信赖保护原则，保护公民、法人或者其他组织对行政行为正当合理的信赖利益。

为此，最高人民法院提出，东方驿站公司2016年1月15日前的建设行为，是在东方市政府部门的支持和要求下进行的，相应的投入是基于对政府行为的合理信赖而产生。东方驿站公司因处罚而遭受的损失，东方市政府应当根据政府过错等因素承担适当比例，应对东方驿站公司2016年1月15日之前的合理实际投入给予适当补偿。东方市政府及其部门在今后的招商引资中不应违法对企业作出承诺，应严格遵守法律规定，在法治化的前提下营造良好的营商环境，推动地方经济发展。

原标题：

海南一招商引资企业被指违法占地建设引发“官民”纠纷

最高人民法院：行政机关在招商引资中不应违法对企业作出承诺

记者 邢东伟 翟小功