迟福林：见证和参与海南大开放

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。”全场响起了热烈的掌声，我当时就在现场。

建设海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，是党中央着眼于国内外发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，是新时期党中央赋予海南的重大战略使命，也是海南面临的一次千载难逢的重大历史机遇。走向大开放、建立自由贸易港，是海南30多年不懈的探索，是全省上上下下的期盼，对我来说，更是倾注了30多年心血的“海南梦”。为了这件事，我们真的是盼了30多年，努力了30多年，建言了30多年。作为一名学者，我有幸见证和参与了海南30多年走向大开放的全部历程。

一、建省之初就提出设立海南特别关税区

20世纪80年代中后期，中央决定将海南行政区从广东省划出来，建立海南省并创办全国最大的经济特区。这是邓小平同志着眼于我国改革开放全局布下的一颗重要棋子，其战略意图，是希望通过把海南岛全面推向国际市场，实行比特区更“特”的政策，把落后的边陲地区好好发展起来，使其在推进我国改革开放、加强民族团结、巩固国防、实现祖国和平统一大业中发挥重要而又特殊的作用。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过了《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》。自此，海南开发建设翻开了崭新的一页，也开启了海南走向大开放的实践探索。

1988年4月13日，《海南日报》号外版刊发七届全国人大一次会议通过决议《设立海南省 建立海南经济特区》

在此背景下，自1987年底筹备建省到1993年年初的5年间，海南探索走向大开放，热火朝天地研讨设立特别关税区，受到了国内外关注。当时提出，海南特别关税区是在中央的统一领导和监督下，把海南从国家统一的关税体制中划出来，实行“一线放开、二线管住”的海关制度，实行“海外人员进出自由、货物进出自由、资金进出自由”。1989年1月和1992年8月，海南省委省政府两次向中央提交《关于设立海南特别关税区的请示》，但后来由于多种原因，均未获得批准。

我1987年底脱下军装来到海南，之后就全身心地投入到海南改革开放的谋划当中，至今已37年。作为海南改革开放的参与者、实践者、研究者，现在回想起那段激情燃烧的岁月，依旧心潮澎湃。

1988年9月，海南省召开第一次党代会，在党代会报告中就提出了建立第二关税区（后来改为“特别关税区”）的设想：“我们在用好、用活、用足现有政策的同时，还必须从海南的实际出发，根据变化了的情况，及时制定和实行更加灵活、更加开放的经济政策，充分而有效地发挥大特区的政策优势。……大力吸引和鼓励境内外投资者来海南开发建设，是我们制定和实行各项经济政策的基本出发点。……要重点研究和制定有利于境外人员、外汇、货物进出自由的各项具体政策。我们的政策‘特’不‘特’，取决于‘三个自由’的开放程度，只有对外更开放、更自由，才有利于吸引外资。……要创造条件建立第二关税区。”当时我任海南省委政策研究室和省体制改革办公室负责人，受省委书记许士杰委托，起草了这份报告。这份报告中提出的“要创造条件建立第二关税区”，成为海南探索走向大开放30多年历史的一个重要注脚。

海南省第一次党代会报告第一次提出建立第二关税区，引起了国内外的广泛关注，也引起了全省上下的热议。党代会上，代表们普遍认同，要尽快设立海南第二关税区；海南作为最大的经济特区，完全有可能成为“在内地造几个香港”（邓小平语）的先行试验区。党代会后，省委很快成立了特别关税区研讨小组，对特别关税区进行了为期数月的集中研讨。研讨小组由省委书记许士杰牵头，办公室设在省体改办，我兼任研讨小组办公室主任。从1988年9月开始到年底，特别关税区研讨小组不分昼夜，深入开展特别关税区政策设计等方面的研究。虽然当时的办公条件相当艰苦，但大家热情高涨、干劲十足。经过近三个月的集中研讨，1988年12月21日，省委、省政府形成了《关于建立海南特别关税区的请示》以及设立海南特别关税区的方案及9个附件，之后向中央进行了请示上报。遗憾的是，由于某些原因，当时并没有获批。

第一次请示搁浅后，我和省委体制改革研究室的同事们并没有气馁，按照许书记的要求，继续深入研讨特别关税区的相关重要问题。1991年11月1日，在中国（海南）改革发展研究院（以下简称“中改院”）成立当天，我们就召开海南对外开放战略研讨会，重点就是研讨海南设立特别关税区的问题。这次研讨会的层次很高，与会者有中顾委委员、中国经济体制改革研究会会长安志文，国家体改委副主任高尚全，中国科协副主席何康，国务院研究室副主任王梦奎，中国经济体制改革研究会副会长童大林，国务院经济社会发展中心副主任吴明瑜，全国人大法律委员会委员、中华美国学会会长李慎之等国家机关和有关方面负责人；还有史维国、胡平、王珏、周叔莲、张卓元等著名专家学者；海南方面出席会议的有邓鸿勋、刘剑锋、鲍克明、李志民、王厚宏、曹文华、毛志君、李天相等领导同志；此外，还有中国石化总公司、中国国际经济技术交流中心等有关方面负责人和联合国开发计划署北京代表处官员。在为期两天的会议中，大家深入研讨海南深化改革、扩大开放的战略思路和实际措施，从不同角度、不同侧面研讨海南在进一步扩大对外开放、加快经济社会发展中的战略选择，提出了许多具有建设性和可操作性的意见。这次会议，不仅在海南引起很大反响，在全国反响都较大，又一次掀起了关于海南实行大开放的热烈讨论，新华社、《人民日报》、《海南日报》，以及香港的《明报》《文汇报》都对此作了大篇幅报道。

1991 年11 月1 日，中改院成立当天参会人员合影留念

中改院成立当天迟福林留念

当时，刘剑锋省长在会上作了 “建立海南特别关税区，走向大开放” 的主题发言。他感慨地说:“我们在海南工作的同志，在这个会上尤其感到心情激动，因为我们有这么多的支持者发表了这么好的意见，使得我们在海南工作信心更大了，可以说壮了我们的胆，我们学到了很多的好东西，这是大家的共同感受。……研讨会增强了我们的紧迫感，我们意识到了肩上的责任，我们有这个决心和信心，把海南改革开放迅速地向前推进一步。”

1991 年11 月1 日，举行“中国（海南）改革发展研究院成立大会暨海南对外开放战略研讨会”

1992年5月30日，中改院主办的“建立海南特别关税区可行性研究报告咨询会”在北京召开

接下来，中改院于1992年5月30日在北京人民大会堂海南厅举办《建立海南特别关税区可行性研究报告》咨询会，旨在寻求实现海南建省办经济特区的重要战略突破。1992年7月1—2日，中改院又在海口举行了建立海南特别关税区国际咨询会，目的是就建立海南特别关税区的重大问题进一步听取国内外专家的意见。经省委常委会几次讨论后，8月8日，海南省委、省政府再次形成了《关于建立海南特别关税区的请示》（琼发〔1992〕21号）。《请示》中指出，建立海南特别关税区，就是充分利用海南独特的地理条件和资源优势，实行“一线放开、二线管住”的特别关税制度，并相应采取世界上通用的自由港经济政策，建立社会主义市场经济新体制，大量吸引外来资金，以高投入带动高增长，推动海南经济全面高速发展，实现中央把海南建成全国最大经济特区的战略意图。特别关税区建立以后，海南省将在中央统一领导下，享有充分的经济活动自主权。但是，由于中央某些方面的考虑，这次请示还是没有被批准，特别关税区的研讨从此画上了句号，海南再次错失走向大开放的重要机遇。

二、十九大前后提出海南建立自由贸易港的建议

由于内外条件环境的某些重要变化，从20世纪90年代中期到90年代末，海南经济社会发展面临着巨大压力，成为建省办经济特区以来经济增速较慢的几年。在20世纪90年代中期我国全力争取加入WTO的特定背景下，海南何去何从成为各方关注的焦点。作为一个落后的岛屿经济体，海南不开放是没有出路的。在这个背景下，中改院适时提出，海南扩大开放的重点要从区域开放转向产业开放，以产业开放拉动产业发展与产业升级。那么，产业开放的突破口在哪里?经过不断研究，我们提出海南产业开放的现实选择是建立国际旅游岛，这是将海南潜在的资源优势和生态环境优势转换为现实的经济竞争优势的最优选项。国际旅游岛的研究与呼吁，大体经历了十年之久，在多方的共同努力下，于2009年12月31日上升为国家战略。

经过多年的努力，国际旅游岛建设有了多方面进展，确实给当时的海南带来了信心与希望。但是，由于某些政策难以落地，海南的改革发展仍面临着诸多矛盾与问题。适应国内外环境变化的大趋势，中改院在研究后提出：海南走向大开放，以更大的开放办好最大的经济特区，其战略选择和关键之举是全岛建立自由贸易港。海南的“大开放”，不是一般意义的对外开放，而是立足海南地理和区位优势、按照国际惯例办事的全方位开放，是服务国家重大战略、率先构建开放型经济新体制的深层次开放。

2003 年7 月1 日，迟福林（左三）带领中改院研究人员在海南儋州市调研

2017年6月，在“打造国际旅游岛升级版”的基础上，海南省委、省政府希望中改院对海南的发展战略作更深入的研究。6月底，我刚从韩国出差回到海口，在机场就接到省委主要领导的电话。他说：“省里希望中改院充分发挥改革智库的作用，对海南深化改革开放可以提出大胆、超前的建议。”第二天一早，我就组织研究力量开始专题讨论。经过反复思考、论证，加班加点，我们利用不到半个月的时间，于7月中旬向省委、省政府正式提交了《以更大的开放办好最大的经济特区——关于海南扩大开放、深化改革的建议（40条）》。7月18日，我就这份报告向省委作了专题汇报。该报告鲜明地提出，“把建立自由贸易港作为海南实现更大开放的重大战略选择”，并建议把建立海南自由贸易港作为贯彻落实党的十九大精神的重大举措。

2017年7月底，中央有关部委和海南省在北京召开海南发展战略专题研讨会，当时有20多位官员和学者参加。我派中改院研究人员带着修改后的《以更大开放办好最大的经济特区——关于海南全面深化改革的建议（44条）》去参加会议。会议的内容事先并不清楚。会议一结束，我的同事就给我打电话说，会议研讨的第一个议题就是自由贸易试验区和自由贸易港的区别与联系。我听到这个消息，意识到海南又将迎来一次重大历史机遇，走向大开放的“海南梦”又有希望了。一想到这里，我激动得整晚都睡不着，又体会到了初来海南时的那股冲劲儿。第二天一早，我就组织人员讨论研究，主题就聚焦在“海南自由贸易港”上。

到了8月3日这天，是我66岁的生日，中改院主动形成了《建立海南自由港——方案选择与行动建议（16条）》，报送到省委。此后，省委主要领导请我们增加“中国特色”相关建议。这样，又增加了4条，最终形成了《建立海南自由港——方案选择与行动建议（20条）》。

2017年10月18日，党的十九大报告明确提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。当时，这引起了全国乃至全世界的关注。上海洋山港、浙江舟山港、深圳盐田港等多地释放出了信号，跃跃欲试。根据我的了解，关于建立海南自由贸易港，有不同的看法。比如，有的从技术层面认为海南的条件还不太具备，建设自由贸易港的时机不太成熟；有的质疑海南的干部队伍能承担起这个艰巨任务吗？还有的怀疑，海南经济基础差，在这么一个欠发达地区、外向度低的省份建立开放程度最高的自由贸易港，能行吗？针对当时不同的疑虑，我真是忧心忡忡，感到海南不能再失去这一次机遇了。2018年2月8日，在接受新华社采访时我提出，落实党的十九大报告“探索建设自由贸易港”，海南应该勇当先锋。为什么？我认为，有4个问题需要深入讨论：第一，建立海南自由贸易港究竟在推动新时代我国对外开放新格局中扮演何种特殊角色？第二，体制模式与政策落地是什么关系？第三，海南建省办经济特区30年之际建立海南自由贸易港时机最佳、条件最优、作用更大。第四，海南有能力化解和防范潜在风险。

2018年4月13日，在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，当听到习近平总书记宣布“中央支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”时，我激动的心情真是无以言表。那一刻，我感觉自己努力了30年的心血终于有了结果，我们期盼了30年的事情终于梦想成真。所以，才出现了我在第二天播出的《新闻联播》采访中哽咽的一幕。

三、为建设海南自由贸易港竭尽全力

成立中国特色自由贸易港研究院

在庆祝海南建省办经济特区30周年大会后的第3天，时任省长沈晓明找到我说：“省委、省政府想设立海南自由贸易港研究院。老迟，只给个牌子，不给编制，怎么样？下半辈子就做自贸港这件事。我们能够亲身推动自由贸易港的建设，参与这个过程，终身无悔啊！”沈省长的话说得很重。我当即就表了态：“请省长放心，中改院、我本人为这件事情一定竭尽全力！”

2018年6月27日上午，中国特色自由贸易港研究院（以下简称“自贸院”）成立大会暨揭牌仪式在中改院举行，沈晓明省长为自贸院成立作出批示。作为自贸院的首任院长，我在成立大会上讲，自贸院的成立，对集聚各方面力量共同推进海南自由贸易试验区、自由贸易港建设十分重要。自贸院将发挥三个“平台”的作用：一是研究平台。重点开展海南自由贸易试验区、自由贸易港的理论与政策研究，为省委、省政府决策提供智力支持。二是网络平台。自贸院坚持“小机构、大网络、平台型”的办院原则，以专家委员会和特聘专家为主，吸引海内外更多知名专家以多种形式为海南自由贸易港建设的研究献计献策、贡献智慧。三是学习交流平台。通过学术研讨会、专题讲座等形式，统一认识、稳定预期、坚定信心、形成合力。

2018年最后一天形成《海南自由贸易港初步设想》

自中国特色自由贸易港落地海南以来，各方面的质疑一直没有停止。比如有的产生疑虑，海南能承担起这个重大使命吗？还有的怀疑，海南搞搞旅游还行，在这么一个经济欠发达、工业基础薄弱、对外开放度又比较低的省份建立开放程度最高的自由贸易港，能行吗？也有人质疑，海南1988年建省研讨特别关税区、2009年建设国际旅游岛，两次重大机遇都没有抓住，这次建设自由贸易港就能做好吗？

2018年10月16日，国务院《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》正式印发。该方案内容与国内其他自贸试验区的方案差别不大，在一定程度上影响了各方面对海南建设自由贸易港的预期。这个时候，中央相关部委正在研究海南自由贸易港总体方案，省里在11月也成立了海南自由贸易港总体方案起草组，以形成海南省的建议稿提交给中央参考。早在2018年10月中旬，中改院就组成了由我牵头的“海南自由贸易港总体方案研究”课题组，对海南自由贸易港的战略目标与定位、政策与制度体系、从自由贸易试验区到自由贸易港的行动方案等进行专题研究。当时，我组织研究人员搜集整理并消化大量关于自由贸易港的资料，其中就包括以自贸院的名义委托国内知名专家形成的海南自由贸易港财税、金融、国际旅游消费中心、从“区”走向“港”、法律5个专题研究报告。差不多有两个月的时间，就集中做这一件事，这耗费了我很大的精力。

其实，在做这一课题前，我在一次身体检查中查出了肺部有些问题，医生让我必须马上动手术，但是我没答应。与医院商量后，将手术推迟到2019年的1月2日。我心想，一定要在年底前完成总体设想的研究，这件事做完了，我才能安心上手术台。这件事，院里的同事并不知道。

经过数次讨论，12月上旬，我们初步确定了报告写作框架。之后，我与我的研究团队加班加点，于12月28日一早形成了《海南自由贸易港初步设想（研究建议60条）（征求意见稿）》。当天下午3点，我们组织召开了“ 《海南自由贸易港初步设想》专家座谈会”，就形成的建议报告征求有关专家和相关部门意见。与会专家对这份报告给予高度认可。

根据专家座谈会的意见，课题组迅速对报告进行了修改，最终于12月30日晚上，正式形成了《海南自由贸易港初步设想（研究建议60条）》。12月31日，也就是2018年最后一天，我们将报告正式提交给省委、省政府，并同时报给了相关部委。应该说，这是我30年长期思考和积累的成果，也凝聚了我和中改院同事的心血。报告提交后的第二天，也就是2019年1月2日，我就住进了医院，4日上了手术台。

在海南全面深化改革开放专家座谈会上建言

2019年11月8日，国务院主管领导在海口主持召开海南全面深化改革开放专家座谈会，研究讨论海南自由贸易港的政策和制度体系安排。这次会议规格很高，包括财政部、海关总署等在内的推进海南全面深化改革开放领导小组成员、领导小组办公室、有关部门负责同志都参加了会议。

我在专家座谈会上直言，中央宣布探索海南自贸港建设已近两年，尽管自由贸易港政策和制度体系的探索创新一直在推进，但内外资本和市场主体仍有疑虑、仍在观望，本地百姓中也出现了一些声音。例如，海南的物价太高是长期困扰当地居民的一个问题，尤其是蔬菜、肉类、水果的价格明显高于北京，而海南居民的实际收入又远低于北京。在这样的背景下，怎么尽快作出海南自贸港建设的“早期安排”？怎么使得老百姓分享自由贸易港建设红利？我提了4点建议：第一，建议从2020年开始对部分进口商品和服务实行零关税政策。例如，对医疗健康、文化娱乐、旅游、教育、科技研发、会展等现代服务业发展所需原材料、基础设施配套设备和用品进口实行“零关税”；与香港联手打造免税产业链，加快建设具有世界影响力的国际旅游消费中心。第二，建议在人才体制创新上作出“早期安排”，以取得广揽人才的“早期收获”。尽快设立服务于海外中高端人才的海南自贸港移民事务管理机构，保障海外高端人才的住房、医疗、子女教育等服务，并有序放开外籍劳工入琼，为中高端人才提供专业化家政服务。第三，建议以高新技术产业开放的“早期安排”取得“智慧海南”建设的“早期收获”，分类、分级、分流向、分阶段加快推动数据跨境流动自由化便利化，推动海南自贸港数字经济和数字贸易率先发展。第四，我认为按照“加快”的要求，能加快就加快，能做的事情尽快做起来，由此形成加快推进海南自由贸易港建设的合力。

为海南自贸港立法建言

立法是自贸港建设立足当前、事关长远的一件大事。海南自由贸易港立法要对标世界最高水平开放形态，加大创新力度，为制度创新提供法律依据、法律支撑和法律基础。1988年海南省委、省政府向中央提交的《关于建立海南特别关税区的请示》中，就曾提出建议全国人大授权海南省人大制定《海南特别关税法》，这是当时关于特别关税区立法最早的建议。

2018年6月，中改院在《尽快形成海南自由贸易港总体方案的建议（20条）》中提出，要加快推进海南自贸港的立法工作，以特别法的形式明确海南自贸港的法律定位；尽快出台海南自贸港的配套法律规范；要尽快研究制定《海南自由贸易港基本条例》，建议国家赋予海南更大的立法权，这是推进海南自贸港建设与全面深化改革开放举措的客观需要。

从2019年3月15日十三届全国人大二次会议批准启动海南自由贸易港法立法相关工作到2021年1月4日《中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）》全文公开向社会征求意见的这段时间，我和我的同事主要做了三方面的工作：一是服务于全国人大和海南省的立法研究需求，形成海南自由贸易港立法总体思路的研究建议；二是就《中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）》，主动建言献策；三是搭建各类研讨平台，为自由贸易港立法广纳各方意见、凝聚社会共识。其中，形成的部分研究成果得到了全国人大主要领导的批示，在服务海南自由贸易港立法决策上起到了一定的参考作用。

建议以特别之举办特别之事，实行特殊的行政体制安排

2019年7月，围绕如何落实习近平总书记强调的“加快进程”的要求，如何实质性解决政策与体制的突出矛盾，理顺海南与中央部委的关系，以支持海南大胆试、大胆闯、自主改，中改院向中央提交了《加快探索建设海南自由贸易港进程  实行特殊的行政体制安排（9条建议）》。

这份建议提出在全岛建立海南特别经济区的设想。起初提出这个概念的时候，有领导和专家就提出来，这与经济特区、特别行政区有什么区别？我认为：一方面，建立海南特别经济区，核心是要实行特殊的行政体制，是在总结海南建省办经济特区30多年经验的基础上，适应新形势、新目标、新要求，对经济特区行政管理体制的一次重大变革；另一方面，海南特别经济区是在中央统一领导下、在保持基本制度不变的前提下建立中央授权的行政管理体制，这是与香港、澳门特别行政区最大的区别。